Transparencia, diálogo y participación genuina como síntomas de buena salud democrática
El pasado 14 de mayo el Ministerio de Relaciones Exteriores (Mre) comenzó a difundir un llamado a consultas sobre las negociaciones en el marco del relacionamiento externo del Mercosur, de las que el país es parte. Según lo establece el formulario web en la página del ministerio, se consulta sobre las negociaciones: Mercosur-UE, Mercosur-Efta (Suiza, Noruega, Islandia y Liechtenstein), Mercosur-Canadá, Mercosur-Corea del Sur y Mercosur-Singapur. En el llamado se establece: “La cancillería desea conocer si usted detecta oportunidades o amenazas en alguna negociación específica y recabar sus insumos para contribuir a generar nuevas oportunidades de bienestar, comercio e inversiones para Uruguay”. Sin embargo, el llamado no estuvo acompañado de ningún tipo de información por parte de la cancillería sobre los contenidos de estas negociaciones.
En el caso de la negociación con la UE, la información disponible surge de documentos filtrados que se han hecho públicos, y difundidos por organizaciones no gubernamentales con sede en Europa. Esta información permite conocer los contenidos en negociación, aunque tiene limitantes: por un lado, no aporta elementos sobre la construcción de la posición negociadora de cada parte y, por otro, no necesariamente registra los últimos avances en el proceso negociador.
Con la información disponible, es posible colocar algunos llamados de alerta: el capítulo de propiedad intelectual incorpora la adhesión de los países al Convenio Internacional para la Protección de las Obtenciones Vegetales en su versión de 1991 (Upov 91) y promueve la facilitación del patentamiento a escala global extendiendo así su aplicación a través del Tratado de Cooperación en materia de Patentes (Tcp). Además, el texto del capítulo impone nuevas restricciones a la utilización de datos de prueba en la industria farmacéutica, elemento que tiene fuertes implicancias para la salud en tanto encarece la producción de medicamentos genéricos. Incorpora la negociación de las inversiones extranjeras a partir del capítulo de comercio de servicios. Plantea la negociación de las compras públicas, es decir la apertura a las empresas europeas de una herramienta de promoción nacional de bienes y servicios de gran potencial para una estrategia de desarrollo productivo. Las condiciones en negociación consolidan la histórica lógica desigual de intercambio: mientras que la UE continúa manteniendo sus protecciones agrícolas e impidiendo el acceso de productos agropecuarios del Mercosur a través de magras cuotas y la utilización de medidas sanitarias y fitosanitarias, sigue presionando por mayor apertura en sectores industriales como el automotor, o agroindustriales, como la lechería. La incorporación de un capítulo sobre “empresas del Estado” pone en compromiso a las empresas públicas que serán cada vez más vistas desde una perspectiva de estrictas consideraciones comerciales y no por su función pública social. El acuerdo también incorpora las “novedades” de última generación: los nuevos estándares en la negociación del comercio de servicios, el capítulo de comercio electrónico que propone asegurar el libre flujo de datos, la protección de los códigos fuente y la desregulación o no regulación de los estados en un terreno muy nuevo en el que el norte global nos lleva amplias ventajas.
En el caso de los otros procesos sobre los que la cancillería abre la consulta pública, la situación es de total incertidumbre porque no se cuenta ni siquiera con información filtrada para saber sobre qué agendas negociadoras se inician. Tomando en cuenta las expresiones públicas del Mre, podemos pensar que estos procesos negociadores se sustentan en la sostenida convicción de que la forma de alcanzar una inserción comercial internacional más virtuosa es la negociación de los llamados “acuerdos de nueva generación”. Lejos de ofrecer mecanismos para establecer lógicas de comercio justo, la novedad de estos nuevos estándares radica en la inclusión de agendas e instrumentos que responden a la voracidad por mercados y recursos de las empresas localizadas en los centros industrializados.
La rendición de cuentas como base de la transparencia
En febrero de 2014 el gobierno creó el Sistema de Diálogo y Consulta (Sdc) entre el Mre y las organizaciones sociales. El sistema se estableció sobre la convicción de que un diálogo permanente con las diversas expresiones de la sociedad favorece un diseño e implementación de la política exterior “en beneficio de la ciudadanía”. Se reconocía, asimismo, que el desarrollo de un proceso facilitador del diálogo y la participación impulsa una “cultura de la corresponsabilidad” entre el Estado y las organizaciones sociales, que redunda en “la mejora de las políticas y servicios públicos a fin de mejorar la calidad de vida de las personas”.
El decreto (25/014, actualizado por el decreto 85/018) establece diversas modalidades de participación: el acceso a la información, el diálogo y la consulta. Resulta claro que el acceso a la información es el nivel de apertura básico, sin el cual las otras modalidades de participación sólo se podrán desarrollar nominalmente. Justamente, en referencia a la “consulta a la ciudadanía” el decreto establece que cuando se extienda la invitación a las organizaciones a manifestar su opinión por medio de ventanillas virtuales, el Mre “dispondrá de un documento síntesis sobre la temática a los efectos de que la opinión sea informada”.
A pesar de estar contemplado en la normativa aprobada, el Sdc no ha sido utilizado para conocer sobre asuntos de tan alta sensibilidad democrática como las negociaciones internacionales que emprende Uruguay.
El debate público que se desarrolló a raíz de la incorporación de Uruguay en las negociaciones del Tisa problematizó la falta de transparencia con que se negocian cuestiones tan sensibles para el futuro del país. Más recientemente en el tiempo, la discusión que se ha desarrollado sobre la ratificación parlamentaria del Tlc entre Uruguay y Chile deja en evidencia la poca salud democrática de la que goza un proceso de negociación totalmente opaco para la sociedad civil organizada y para el sistema político con mandato de representación popular.
El acceso a la información hace a la rendición de cuentas entre gobernantes y pueblo. Es un indicador de transparencia básico de las democracias modernas, que refuerza el papel democrático de los procesos de decisión, más que obstaculizarlos. Asimismo, la sensibilidad que se aduce como justificación para no hacer públicos los contenidos de las negociaciones es un contrasentido. Y si el acuerdo tiene contenidos sensibles, ¿no es justamente la razón principal por la que deberían hacerse públicos y someterse a la opinión de la sociedad?
La participación social ha sido una de las banderas más promovidas por la izquierda regional. Tan importante como abrazar esta bandera es garantizarla mediante mecanismos concretos que consideren a todas las expresiones de la sociedad, que estimulen su involucramiento y que promuevan mecanismos democráticos y transparentes para la rendición de cuentas sobre lo realizado.
El pasado 31 de mayo el ministro compareció, junto a su equipo, ante la Comisión de Asuntos Internacionales del Senado. Según puede apreciarse en la versión taquigráfica disponible en la web, existe un muy intenso nivel de participación en las negociaciones Mercosur-UE por parte de las principales cámaras empresariales nacionales. Según consta en el texto, las organizaciones empresariales participan en las negociaciones, están informadas del proceso “minuto a minuto” y conocen la última versión de los textos en negociación. El nivel de información, involucramiento y participación llega hasta la conformación de un grupo de Whatsapp, entre el ministerio y el empresariado nacional, para que “los representantes empresariales” estén enterados constantemente mientras nosotros tenemos reuniones Mercosur-Unión Europea. Resulta alarmante la brecha entre el nivel de involucramiento de los representantes empresariales y la opacidad de los procesos negociadores para los sectores populares.
El debate público, y dentro de la fuerza política, generado respecto a la inserción comercial internacional ha dejado algunas enseñanzas: En primer lugar, la transparencia de los contenidos de las negociaciones de los acuerdos comerciales nunca puede ser considerada un principio secundario de la política exterior, supeditada a proteger el proceso negociador por encima del legítimo derecho de acceso a la información de temas sensibles para la población. En segundo lugar, garantizar procesos de debate en la sociedad es un aspecto clave de cualquier política de gobierno y deberían diseñarse esquemas para que esto sea posible en todas las políticas, incluidas las negociaciones comerciales. En tercer lugar, los beneficios de habilitar el debate público son infinitamente mayores que la mera ratificación parlamentaria de contenidos negociados por el Poder Ejecutivo. Estas enseñanzas deberían guiar los procesos de negociación en curso y plantear mecanismos y esquemas de participación y diálogo reales.
Lamentablemente, el intercambio y el debate no permitieron en esta ocasión rechazar un nuevo esquema que apunta a restringir la potestad regulatoria del Estado. El Plenario del Frente Amplio aprobó apoyar la ratificación del Tlc con Chile que estaba detenida en el Senado. La resolución adoptada también se hace eco de la necesidad de conocer previamente los contenidos y encomienda a sus órganos “el seguimiento de la evolución e implementación de los acuerdos, buscando procesar previa y adecuadamente los mismos en clave frenteamplista”. Confiamos en que la izquierda uruguaya considere imprescindible el intercambio con la sociedad y evitar, así, importar el secretismo fuertemente asociado a estos esquemas de negociación.
La inserción internacional en tiempos de izquierda
Hoy, en el Mercosur, la izquierda se encuentra ocupando la oposición. Sea porque le usurparon el gobierno a través de un golpe parlamentario y mediático como en el caso de Brasil, sea por haber perdido el gobierno en elecciones legítimas en el caso de Argentina, hoy el Mercosur demuestra una sólida tendencia al regreso de políticas de ajuste fiscal, recorte de la inversión social, retroceso en políticas sociales, crecimiento de la desigualdad, etcétera. Uruguay es el único país que sigue manteniendo un gobierno de izquierda y con altas probabilidades de mantenerlo un período más.
En la oposición es difícil definir el rumbo del país, de su estrategia de desarrollo o de su inserción internacional. Pareciera que para la izquierda en el gobierno estas cuestiones también enfrentan obstáculos mayores. Uno de los principales es la dificultad de pensarnos y desafiarnos en iniciativas que superen las recetas que exporta el mundo desarrollado.
A la izquierda la están corriendo las urgencias de “abrir mercados”, de “colocar productos”, de la “llegada de inversión extranjera”. Estas urgencias deberían inscribirse en una estrategia de desarrollo que tenga como norte la superación de la inserción periférica y primarizada a la que estamos acostumbrados. A esta estrategia de desarrollo la debiera acompañar una política de inserción internacional autónoma, que preserve la potestad regulatoria del Estado, que asegure un rol protagónico en el desarrollo para sus empresas públicas, que promueva e instale mecanismos reales de cooperación que impliquen la transferencia de tecnología, que negocie trato especial y diferenciado, entre muchos otros elementos. La búsqueda de mercados nuevos donde colocar productos o la necesidad de inversión no son objetivos nuevos, ni denostables. El comercio y la inversión son elementos sustantivos de cualquier política de desarrollo y objetivos loables y esperables de cualquier política de gobierno. El problema siguen siendo los instrumentos a través de los cuales se promueve el comercio y las inversiones.
Informar a la ciudadanía sobre los instrumentos en juego es un deber del gobierno. El acceso a la información –de fuentes oficiales– es esencial para que los diversos sectores de la sociedad organizada propicien un debate verdaderamente democrático que permita sacar la mejor síntesis en beneficio de las mayorías sociales.
Natalia Carrau es licenciada en ciencia política. Viviana Barreto lo es en relaciones internacionales. Ambas son integrantes de Redes-Amigos de la Tierra Uruguay.
1) Nota a Juan Labraga, director de la Asesoría de Política Comercial del Mef. La Diaria, 27-VI-18.
