La inserción comercial internacional de Uruguay en la actual coyuntura

Encrucijadas de la política exterior uruguaya.

En los últimos años cambió radicalmente el contexto político y económico en América Latina. ¿En qué medida las nuevas coyunturas afectan la política exterior de Uruguay? ¿Qué marco de alianzas debe tejer el país? ¿Cuáles son las apuestas estratégicas a largo plazo? En estas interrogantes se basará la reflexión de Dínamo este mes.

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La llegada de Donald Trump a la presidencia de Estados Unidos, en enero de 2017, marcó el inicio de un período de incertidumbres y turbulencias en la geopolítica global. En materia de comercio internacional significó el viraje hacia un discurso antiglobalización por parte de un actor fundamental en la construcción del entramado de la globalización capitalista de las últimas décadas.

Como sede de las matrices de las principales empresas transnacionales que conducen las cadenas globales de producción, Estados Unidos ha sido actor central en la construcción de las distintas etapas por las que han atravesado las negociaciones comerciales internacionales. Fue un actor clave en la configuración de la Organización Mundial del Comercio (OMC), pionero en el establecimiento de estrategias bilateralistas de negociación para bypasear las restricciones del marco multilateral y lograr acuerdos comerciales aun más aperturistas, y fue pieza clave en el impulso de dinámicas megarregionales, como el Acuerdo Transpacífico, el Transatlántico y el Tratado sobre el Comercio de Servicios, todas ellas diseñadas para contrapesar el peso de mercado de China.

El enfrentamiento con China por la preponderancia comercial y tecnológica ya estaba presente en las anteriores administraciones estadounidenses. La administración Trump establece un recrudecimiento de esta guerra comercial. Junto a eso, la retórica anti-OMC y el despliegue de una estrategia bilateralista más agresiva buscan afirmar aun más los intereses del capitalismo estadounidense.

La evolución de las negociaciones sobre el comercio internacional de bienes y servicios se ha caracterizado crecientemente por el establecimiento de reglas a las políticas públicas de los estados. Incluso antes del establecimiento de la OMC, la negociación en torno a las rebajas arancelarias fue largamente superada por esquemas normativos dirigidos a la limitación de políticas públicas de la más variada naturaleza: de tratamiento a la inversión extranjera directa, producción industrial, agropecuaria, de compras del Estado, de tratamiento a la propiedad intelectual, de educación, salud, entre otros aspectos de la vida en sociedad.

Esta mutación en las dinámicas de la negociación comercial internacional se intensifica en los últimos años, acompañando la acumulación capitalista neoliberal y la creciente transnacionalización de la producción en cadenas globales.¹

Este marco de complejización de las lógicas del comercio internacional y de una guerra abierta entre dos de las principales potencias industriales determina un escenario más que difícil para que los países de la región, insertos en la periferia capitalista, puedan diseñar estrategias de inserción comercial internacional autónomas y soberanas, en línea con sus estrategias de desarrollo.

El reciente cambio del mapa político sudamericano con la asunción de gobiernos de derecha, adeptos a las políticas neoliberales y dispuestos a aplicar diversos grados de violencia y autoritarismo para desplegar sus políticas de ajuste y entrega al capital transnacional, no hace más que agregar sombras a este escenario. Se trata de gobiernos completamente dispuestos a desmantelar todas las instituciones de la integración regional. Así lo marcan las salidas de Argentina y Brasil de la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur) y el completo desmantelamiento de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (Celac). En el caso del Mercosur, tanto Argentina como Brasil han dado claras señales de su interés de bajar la intensidad de sus compromisos. La iniciativa del gobierno argentino de retroceder en el proceso de elección directa de representantes del Parlamento regional, y la constante tensión de Brasil para avanzar unilateralmente en la negociación con Estados Unidos, son ejemplos elocuentes en ese sentido.

La historia de la integración regional en América Latina es de tensiones entre miradas de integración profunda, con políticas activas de coordinación en políticas productivas a nivel regional y visiones comercialistas, que apuntaban a los mecanismos de mercado como los determinantes de los ganadores y perdedores de la integración regional. Incluso en el Mercosur, nacido de la época de oro del neoliberalismo conosureño,² esa tensión estuvo presente, y triunfó una opción híbrida que, entre otras cosas, estableció el compromiso de diseñar una política comercial común frente a terceros, de manera que las negociaciones comerciales con la extrarregión debían realizarse en forma conjunta. Aunque predominaba una visión de la integración de mercado, incluso en aquella etapa fundacional del Mercosur se reconocía la potencialidad de la integración regional como herramientas para una integración más virtuosa a la economía internacional.

La base primario-extractiva de la matriz de producción de las economías latinoamericanas, y en particular conosureñas, consolida una posición de vulnerabilidad macroeconómica por su dependencia de precios internacionales altamente volátiles, y favorece una estructura productiva proclive a la extranjerización de la tierra, los bienes comunes, la degradación ambiental, la concentración de la riqueza, que se sustenta en la creación de puestos de trabajo con tendencia a la precarización.

La superación de esta condición estructural de las economías de la región requiere políticas activas de promoción industrial, que apunten a la diversificación de la matriz de producción hacia un esquema más intensivo en conocimiento, con posibilidad de traccionar un desarrollo económico productivo sobre bases de sustentabilidad. La política de inserción comercial internacional debería ser un instrumento puesto al servicio de una transformación virtuosa de la matriz productiva, con la integración regional como un camino ineludible para avanzar en ese sentido. El mayor contenido industrial de los bienes exportados a la región y la mayor participación de las pymes en estas exportaciones son una muestra elocuente en ese sentido.³

Esto, que vale para todos los socios regionales, es especialmente claro para nuestro país. Según un informe de Uruguay XXI, en 2018 cuatro productos concentraron 50% de las exportaciones uruguayas: celulosa, carne bovina, lácteos y soja, en ese orden. Por otro lado, si analizamos la distribución de productos por mercados de destino, es en el caso de Brasil, Argentina y México (que ocupan el tercer, quinto y sexto puesto en el ranking) donde aparecen productos con mayor contenido industrial incorporado, como plásticos, vehículos, autopartes, farmacéuticos, y concentrados de bebidas.⁴

La coyuntura actual y futura presenta importantes desafíos y dificultades para un país como Uruguay. Aun así, la inserción comercial internacional se conduce desde la política. Desde una perspectiva de izquierda, en la formulación de esta política deben tenerse en cuenta algunos elementos que dan cuenta de las formas e instrumentos que se promueve, y más que nada de las estrategias que se persiguen para asegurar una inserción internacional que apunte a un proyecto de desarrollo en un marco de justicia económica, social y ambiental.

El reconocimiento de que los instrumentos comerciales hegemónicos se estructuran en reflejo de la organización de la producción global dirigida por las empresas transnacionales debe constituir una premisa fundamental dada para construir escenarios viables y sustentables para un país pequeño como Uruguay. La tendencia de las negociaciones comerciales globales y megarregionales –también las establecidas por China– continúan marcadas por una fuerte impronta contra el establecimiento de políticas públicas autónomas para el desarrollo industrial, tecnológico y la preservación de servicios públicos esenciales para la democracia (educación, salud, transporte, espacios públicos, esparcimiento). La libertad para adherirse a los esquemas de libre comercio que responden a lógicas de acumulación centrales no es una opción estratégica.

En relación con lo anterior, la política debe estar estructurada en torno a la definición de claras “líneas rojas”, consensuadas en un marco de diálogo social y político amplio y establecidas como límites a la negociación de instrumentos comerciales y de inversión para Uruguay. Esta definición debe considerar todos los escenarios estratégicos posibles y responder a una visión amplia que evalúe los potenciales impactos en la más amplia gama de las políticas públicas: salud, energía, políticas sociales, medioambiente, trabajo.

El horizonte de oportunidades de política activa del país en materia económica, industrial y comercial no puede estar condicionado ni directa ni indirectamente por cláusulas comprendidas en instrumentos comerciales y de inversión. El país debe construir políticas con un horizonte de máxima de posibilidades y no de mínima. En ese sentido, la evaluación a los instrumentos comerciales y de inversión debe reconocerse como práctica política y ética imprescindible para que pueda permitir el diseño de una estrategia política a la medida de los intereses del país.

Las oportunidades de inserción internacional de Uruguay podrán ser más débiles y dependientes o más fuertes y soberanas dependiendo del espacio y de la importancia que le sigamos dando a la región como plataforma estratégica para nuestra integración al mundo. Ante un escenario de máxima adversidad, renunciar a la reivindicación de la integración regional como estrategia es una jugada de máxima pérdida. Cuánto espacio continuemos dedicando a construir la integración regional determinará la capacidad de transformación de nuestra matriz productiva.

Viviana Barreto y Natalia Carrau son integrantes de REDES-Amigos de la Tierra Uruguay. Barreto es además directora de Proyectos de la Fundación Friedrich Ebert en Uruguay.